2023年行政诉讼一年起诉期限，应如何理解与适用？

2018年实施的《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》)第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但是从知道或者应该知道行政行为的内容之日起最长不得超过一年。”一年的起诉期应该如何定性？“知道还是应该知道”如何理解？本文将结合案例和相关规定。

一.

案例简介及问题提出。

被告是一个行政机关，对一个大型项目进行了规划和批准。根据规划批准，地方政府实施了征收行为，原告是征收行为的被征收人。原告曾就地方政府的征收行为提起行政诉讼。在审理征收行为案件的过程中，地方政府将规划批准作为证据提交给原告。原告在起诉地方政府征收行为败诉后，对规划批准提起行政诉讼。

由此引发的问题是，原告对规划审批提起行政诉讼的起诉期限应在何时起算？

对于这个问题，有一种观点认为，在前案审理过程中，原告已经收到了地方政府提交的规划审批。因此，起诉期限应从原告收到规划审批的时间作为原告知道规划审批内容的时间，并相应计算。那么，这种观点是否正确呢？

二.

起诉期限为行政诉讼。

在以下不同情况下，《行政诉讼法》及其司法解释规定了起诉期限：

期限。

适用条件。

开始计算时间。

相应的法律。

六个月。

直接向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。

知道或应该知道做出具体行政行为的日子。

《行政诉讼法》第46条第1款。

一年一年。

行政机关在作出行政行为或者复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限。

知道或应该知道做出具体行政行为的日子。

第64条《行政诉讼法司法解释》。

五年。

房地产以外提起诉讼的案件。

行政行为的具体日期。

《行政诉讼法》第46条第2款。

二十年。

因为房地产提起诉讼的案件。

行政行为的具体日期。

《行政诉讼法》第46条第2款。

此外，《行政诉讼法》及其司法解释还规定了行政复议的15日起诉期限(《行政诉讼法》第45条)和行政机关不履行职责的6个月起诉期限(《行政诉讼法司法解释》第64条)。

简单来说，上表中列出的几种不同情况的起诉期限之间的关系是:第一，如果相对人知道具体的行政行为，行政机关也告知相对人起诉期限，起诉期限为六个月；第二，如果相对人知道具体的行政行为，但行政机关没有告知相对人起诉期限，起诉期限为一年；第三，如果相对人根本不知道具体的行政行为，起诉期限分别为五年(非房地产案件)或二十年(房地产案件)。

三.

立法考虑一年起诉期限。

行政诉讼起诉期限制度的基本目的是在维护法律秩序稳定的同时，为行政相对人设定救济途径，即公平与效率并重。行政行为具有确定性，行政相对人提起行政诉讼往往会对行政行为的效率产生很大影响。虽然行政行为的效力是先决定的，但为了避免行政行为的合法性长期受到质疑，有必要为行政诉讼的提起设定合理的时间限制，以督促行政相对人及时行使诉权。

与2000年实施的《最高人民法院关于实施中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》相比，2018年实施的《行政诉讼法司法解释》的重大变化是将原规定的两年起诉期限改为一年。也就是说，行政相对人行使诉权的时间限制更加严格，其目的显然是督促行政相对人及时行使诉权，维护行政行为的确定性。

四.

理解“知道还是应该知道”。

如上所述，行政相对人行使诉权的时间限制是起诉期限，其目的是督促行政相对人及时行使诉权。立法的初衷应该是:如果行政相对人忽视行使诉权，能够行使诉权而不及时行使诉权，行政相对人应当承担不利的法律后果；相反，如果非行政相对人因未能行使诉权，起诉期限的计算时间应相应延长。

具体到本文前面提到的案例，行政相对人是针对与被征收相关的行政行为，无论是提起前案行政诉讼，还是后来提起行政诉讼进行规划审批。也就是说，行政相对人已经及时行使了诉讼权，然后没有疏忽行使的情况。虽然行政相对人首先对征收行为提起行政诉讼，然后对规划审批提起行政诉讼；但是，在对征收行为提起行政诉讼的案件进行审结之前，行政相对人客观上没有必要提起后案行政诉讼。因为，如果前案行政诉讼相对人败诉，

在这种情况下，我们倾向于认为，以前案件的行政诉讼结算作为行政相对人“知道或应该知道”的时间节点更为合理。相反，如果从前案行政诉讼中行政相对人获得“规划批准”证据的时间点开始计算，无疑会极大地影响行政相对人行使诉权的期限，也偏离了设定诉讼期限的目的，以防止行使诉权的立法原意被忽视。

五

以前的诉讼是否构成“延误起诉期限”？

在(2019年)最高法行再15号裁定中，法院认为:“在这种情况下，再审申请人谷梅青、李光明、谷梅青、李光明等人可以起诉舞阳县腾达通运有限公司和赵玉杰侵权纠纷案件的审判中，知道被起诉国有土地使用权证的存在。但一方面，由于起诉期限设定的立法初衷，在再审申请人已经就相关纠纷提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审判期限应当依据《行政诉讼法》第四十八条规定:‘公民、法人或者其他组织可以不抗拒

应该说，在上述案件中，法院对起诉期限表示了一些意见:一是起诉期限的立法初衷是防止行政相对人忽视行使诉权；二是行政相对人已经提起诉讼(即使只提起民事诉讼)时，行政相对人忽视行使诉权的问题不存在；第三，行政相对人是否知道具体行政行为不是起诉期限的充分条件，还要综合考虑诉讼对当事人权益的影响。

在上述案件中，在处理前案民事诉讼和后案起诉期限时，法院还适用《行政诉讼法》第四十八条“延迟起诉期限”的规定，在计算后案起诉期限时，确定前案审理期限为“延迟时间”。然后，法院将前案判决的生效作为判断后案行政诉讼行政相对人“知道或者应该知道”具体行政行为的时间起点。

在我们看来，判断是否构成“延迟起诉期”的核心标准是是否存在“不属于自身原因”的情况。虽然行政相对人已经知道前案具体行政行为的内容，但如果按照狭义理解，并不是“不属于自身原因”，不能提起诉讼的情况。但如前所述，由于前案审理结果不确定，后案被诉的具体行政行为对当事人权益的影响也存在不确定性。从这个意义上说，对“延迟起诉期限”有一个广泛而广泛的理解，这种情况也归功于“不属于自身原因”的情况，然后参照该条款处理。

六

初步结论。

综上所述，在理解和适用《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款一年起诉期限的规定时，应当从起诉期限的立法初衷出发，判断“知道或者应该知道”的时间点。

虽然行政相对人可能通过前诉中的证据交换知道后诉具体行政行为的内容和载体，但被诉具体行政行为的起诉期限不应从证据交换时间点开始计算。在判断“知道还是应该知道”的时间点时，要综合考虑行政相对人是否存在行使诉权、前案与后案的法律关系、前案审理结果对行政相对人权益的影响等因素，综合判断后案行政诉讼的起诉期限。

如本案分析所述，虽然行政相对人已经知道上诉具体行政行为的内容，但综合考虑各种因素，以前的诉讼判决作为起诉具体行政行为起诉时间的节点生效，更符合立法初衷。

由于现行法律法规不清楚如何判断“知道或应该知道”这种情况下的时间点。在司法实践中，确实有很多法院直接从字面上理解，以行政相对人知道具体行政行为的内容作为起诉时间点。我们希望在未来的立法中能够进一步明确，并继续深入讨论和研究这个问题，从而澄清其准确的内涵，既保护了行政相对人的诉权，又保护了行政机关具体行政行为的确定性。