《人民检察院行政诉讼监督规则》的理解与适用

修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》(以下简称《行政诉讼监督规则》)于2021年4月8日经最高人民检察院第十三届检察委员会第六十五次会议审议通过，于9月1日正式实施。《行政诉讼监督规则》系统规定了检察机关履行行政诉讼监督职责的程序，是检察机关实施行政诉讼法律监督的基本遵循。学会掌握和执行《行政诉讼监督规则》是各级检察机关和检察官的重要任务。为了便于正确理解和应用，需要修订的原则和背景，如

第一，背景修订过程。

随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义的需求在行政检察工作中得到了越来越多的体现，国家治理体系和治理能力的现代化对行政检察工作提出了新的更高要求，政法领域全面深化改革，对行政检察工作进行了新的部署。最高检察院党组对“四大检察”和“十大业务”的全面协调和充分发展提出了新的行政检察工作，行政检察工作面临着许多新的形势和新的任务。2016年，最高检察院的行政诉讼监督规则已经完成。

第二，修改的基本原则。

本次修订坚持以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，不仅严格遵循司法解释的功能定位，而且坚持问题导向，努力使规则文章具有较强的系统性、针对性和可操作性。修订主要掌握四个基本原则。

(一)坚持以人为本，回应人民群众对行政检察工作的新需求。

新时代，人们对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求在行政检察工作中日益突出。第一，行政诉讼监督案件数量持续增加。2017年至2020年，检察机关受理的行政裁判结果监督案件、行政审判人员违法行为监督案件、行政执行监督案件逐年增加，反映出人民群众对加强检察机关行政诉讼监督的需求越来越大。第二，行政诉讼监督案件种类繁多。行政诉讼涉及的行政行为涵盖社会生活的方方面面，随着经济和社会的快速发展

为确保向人民群众提供更好的行政检察产品，本次修订坚持以人民为中心的发展理念，积极满足人民群众对行政诉讼监督的新要求，充分发挥行政检察职能，促进解决人民群众的后顾之忧、后顾之忧、后顾之忧。

建立独立的行政检察监督规则体系。

中国的行政诉讼制度诞生于民事诉讼制度，许多行政诉讼程序可以适用民事诉讼法的规定。然而，行政诉讼在立法目的、诉讼当事人、举证责任和审判方式等诸多方面与民事诉讼有很大不同。“四大检察”法律监督总体布局形成后，需要独立的行政检察监督规则体系来支持实施行政检察工作。检察机关行政诉讼监督规则体系的发展大致经历了三个时期:

11是中国人民银行合一适用期。2001年9月30日，第九届检察委员会第九十七次会议通过《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(已失效)，自发布之日起施行。在此期间，没有独立的行政诉讼监督规则，民事行政案件适用于同一规则，缺乏对行政诉讼监督规则和特点的适当照顾。

第二条是行政诉讼监督规则相对独立的时期。2016年4月15日，最高人民检察院发布了《行政诉讼监督规则(试行)》。此后，行政诉讼监督有了相对独立的规则依据。此前，最高人民检察院于2013年11月发布了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(已失效)。2016年以来，民事诉讼监督和行政诉讼监督各有相对独立的监督规则，但行政诉讼监督规则只有37条，一些具体的程序没有规定，而是在《行政诉讼监督规则(试行)》第三十六条中。

第三，建立独立的行政检察监督规则体系。《行政诉讼监督规则》是最高人民检察院明确“四大检察院”和“十大业务”工作格局后，为更好地规范和引导行政诉讼监督工作通过的重要司法解释，将对全面深化行政检察监督起到重要作用。本次修订采取了制定单独完整的行政诉讼监督规则的方式，基本涵盖了行政诉讼监督案件涉及的所有具体程序规范，充分体现了行政诉讼监督的规律和特点，为行政诉讼监督案件的办理提供了明确的规范指导。

三是实施新时期检察监督新理念。

2018年以来，最高人民检察院党组坚持以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，适应新时代新要求，提出了一系列检察监督新理念，如“为大局服务，为人民司法”、“在办案中监督，在监督中办案”、“精准监督”、“智慧借助”、“双赢共赢”、“案结事政治和谐”等。各级检察机关行政检察部门在行政检察实践中也创造性地探索提出并实践了穿透性监督理念。《行政诉讼监督规则》只是总结和提炼行政检察的新实践经验，更好地贯彻落实践。

第一，针对检察机关缺乏主动性，根据职权监督案件数量少的问题，进一步贯彻“办案中监督、监督中办案”的理念，修改职权监督条件。为了进一步发挥检察机关的主动性，《行政诉讼监督规则》第三十六条增加了“人民检察院需要按照有关规定跟进监督的；人民检察院作出的两种依职权监督情况，不支持监督的申请确实存在错误，同时规定检察机关按职权监督行政案件，不受当事人是否申请再审的限制。

第二，针对抗诉变化率低、行政检察影响力弱的问题，进一步加强精准监督。在实践中，一些行政检察人员害怕困难，人为提高抗诉的必要性标准；有的只停留在书面审查和“坐堂办案”，没有对争议焦点进行深入细致的调查核实，导致监督流于形式，没有发挥行政检察“一手托两家”的作用。针对这些问题，《行政诉讼监督规则》增加了听取当事人意见、公开听证、强制案件检索等办案方式，完善了调试制度，进一步明确了抗诉条件，提高了准确性

第三，针对缺乏跟进监督手段和异议反馈机制的问题，进一步从制度上实施双赢共赢的理念。例如，检察机关向被建议单位提出检察建议，但被建议机关没有按时回复或采纳。过去，参照《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十七条的规定。同时，实践中存在检察建议不准确的问题。当被建议单位对检察建议有异议时，没有规定相应的处理程序。对此，《行政诉讼监督规则》明确了行政诉讼案件跟进监督的条件和程序。

第四，针对行政检察队伍监督水平有待提高的问题，进一步体现了加强智慧帮助的方向。行政检察起步较晚，基础薄弱。在全国行政检察人员中，行政执法和行政审判执行经验较少。此外，大多数行政检察案件都是行政执法和行政审判中未能有效解决的问题，因此有必要借助外部大脑提高监督能力和水平。近年来，最高检察院党组高度重视智慧帮助，特别是在民事行政检察领域，成立了民事行政专家咨询委员会，并建立了民事行政专家咨询网络。第五条和第五条相应的规则

(四)固化司法改革的成果和实践经验。

《行政诉讼监督规则(试行)》于2016年制定。此后，随着司法责任制改革和综合配套改革的深入，全国人大常委会于2018年和2019年修订了人民检察院的组织法和检察官法。最高法和最高检察院制定并发布了一些新的司法解释和司法政策，对行政诉讼监督提出了新的要求。2018年，检察机关内部机构实施重塑性改革。自最高检察院党组提出“做行政检察”以来，行政检察监督不断创新和发展。本次修订坚持以改革为主，吸收人民检察院制度。

第三，修改的主要内容。

《行政诉讼监督规则》共10章137条。与《行政诉讼监督规则(试行)》第7章第37条相比，新增了“回避”和“案件管理”两章，将原第五章“审判程序中审判人员违法行为的监督和执行活动的监督”分为两章，主要围绕七个方面进行修订。

第一，通过司法救济渠道，确保当事人的程序权利。

首先，修改监督期限起点。根据法律规定，当事人不服从法院生效的行政判决和裁定，应当先向法院申请再审，法院驳回再审申请裁定或者逾期未作出裁定，这是当事人申请检察机关监督的前提条件。在实践中，法院驳回再审申请的裁定往往与实际交付有时间差，有的甚至需要六个月以上才能交付。如果申请监督期限按照裁定中规定的时间计算，不利于保护当事人的合法权利。为了更好地保护当事人获得检察救济的权利，《行政诉讼修改监督规则》将申请审判决。

第二，科学界定检察办案期限。《行政诉讼监督规则》在坚持“行政诉讼监督案件应当在三个月内审查结束并作出决定”的规定的同时，进一步明确了不计入审查期限、延长审查期限的情况。同时，要求详细说明符合暂停审查条件的案件的原因，并向当事人发送暂停审查决定。暂停审查的原因消除后，应及时恢复审查，防止无故拖延办案时限。

第三，规范行政检察听证程序。公开听证是检察机关为广泛听取各方意见，深化检察机关公开，自觉接受监督，确保案件依法正确处理而采取的一种办案方式。近年来，公开听证在行政诉讼监督案件处理过程中得到了广泛应用，特别是在促进行政纠纷实质性化解方面发挥了重要作用。《行政诉讼监督规则》第四章《审查》第一章单独设置了一节，在与《人民检察院审查案件听证工作规定》一致的基础上，结合行政诉讼监督程序。

第四，扩大依职权监督的范围。《行政诉讼监督规则》增加了两种依职权监督案件。首先，检察机关需要根据相关规定跟进监督。检察机关作为法律监督机关，承担着保证法律统一正确实施的重任。检察机关通过监督程序对违反法律规定行使行政审判权和执行权的行为提出监督意见。如果法院没有纠正，检察机关的监督任务就没有完成。因此，有必要跟进监督或提交上级检察机关进行监督。第二，检察机关作出不支持监督救助的决定，确实是错误的。